科学认识国企改革与发展：对一些重大理论问题的思考

高旭东

清华大学经管学院 清华大学技术创新研究中心 北京市 海淀区 100084

前言：国有经济、国有企业是中国经济的重要特色和主导力量。但是，对于如何搞好国有企业、如何处理好国企与民企的关系等重大理论和实践问题，仍然存在不少认识不清楚的地方。本文是一些理论思考，希望对科学认识这些问题有所帮助。

一、实事求是的科学思维方法是关键

《中华人民共和国宪法》第七条规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量”。 这表明，国有经济、国有企业的性质、地位、作用是清晰的。国有经济、国有企业是中国经济的重要组成部分，是其他经济成分和企业形式不可替代的。

但是，还是存在各种不同的声音，有些主张淡化国企、民企的界限，不再以所有制划分企业类型，有的直接主张对国企进行彻底的私有化。即使是在推进“混合所有制”试点的背景下，也有很多人不清楚，如果不混改，国企能够生存和发展吗？换句话说，国企能够不借助外力、只靠自己而生存和发展吗？

为什么会出现这样的问题？关键在于思维方法不够科学：一是淡忘了所有制的本质，过于强调不同所有制企业之间共同的东西，忽视它们之间不同的东西；二是思考问题时存在太多理想化的成分，或者更准确地说，存在太多幻想的成分。

先说第一个问题：社会主义市场经济中为什么必须有国有企业？我们总结了6个理由（高旭东，2022）：一是社会主义制度的重要基础。虽然民营经济也是社会主义市场经济的重要组成部分，但是很难想象，没有了国企，或者国企都“改制”了、都“混改”了，中国还能叫做社会主义国家吗？

二是中国社会政治经济特点的必然要求。中国是一个有着几千年封建历史的国家，社会的不平等有着深厚的历史基础、文化基础和社会基础。国有企业的存在是保障向更为平等、自由、民主的社会发展的重要条件。

三是国家安全（国防、经济）的重要保障。比如网络安全。在中国的制度环境中，相比于其他类型的企业，国有企业在这方面的优势是显而易见的。

四是赶超发达国家的重要基础。对发展中国家而言，国企是经济赶超的重要“阶梯”（周建军，2019）。

五是现实的选择。虽然有些人想把大型国企私有化，但是没有真正成功的经验，没有真正可行的方案。前苏联的教训不可谓不深刻。

六是国际经验。即使是资本主义国家，也重视国有企业的作用。比如在石油天然气领域，很多国家采取的是国家石油公司的形式。

现在讨论第二个问题：思考问题时存在太多理想化的、甚至是幻想的成分，过于追求太多虚幻的“既要、又要、还要”。比如：一方面要求国企承担“政治、经济、社会”三重责任，同时又要求国企的经济效率不低于民企；一方面要求国企积极响应政府号召，在民企不招人的时候招人，在民企不投资的时候投资，但是又希望尽可能淡化国企与政府之间的关系。

上面的分析告诉我们，对国企的认识一定要实事求是，一是它的社会主义制度经济基础的地位，二是它的多重目标要求。如果要求国企承担“政治、经济、社会”三重责任，就不要过于关注其中的一个责任；如果希望国企积极响应政府号召，就不要幻想彻底切断政府与国企之间的关系。真正需要做的，是接受“鱼与熊掌不可得兼”。换句话说，不要试图在国企身上实现一些根本就达不到的、不切实际的目标—实际上，多年以来，我们一直在讲国企改革，但是国企改革的终极目标是什么，并不清楚，一些不切实际的幻想严重干扰了国企的有效改革和发展。

二、科学认识国企的优势与劣势

国企的性质决定了它们在一些领域具有特殊的优势：比如自然垄断领域，把这样的领域交由民企来做有利益输送之嫌；又比如那些利润率低但是社会又离不开的基础设施领域，可以交给民企来做但是难以解决动力不足的问题，难以取得预期效果；再比如风险巨大、投资巨大的行业（航天、航空、武器装备等），国企的优势也是明显的。在这些领域，争议应该不大。

那么，在竞争性行业呢？比如原材料、机器设备、房地产、消费品领域。很多人认为，在这些领域国企没有优势，应该退出，让民企来做。实际上，这样的认识也是偏颇的。从实践看，在原材料领域，宝武钢铁的竞争优势是有目共睹的，京东方的显示产品世界领先；在机器设备领域，潍柴的发动机也是世界领先的；在消费品领域，海信的成就令人敬佩；即使是在房地产领域，如果不是国家政策原因，国企的表现也不差，在大型民企纷纷爆雷的背景下，情况更是如此。

如何理解国企在竞争性行业的竞争优势？一种常见的、流行的说法是，在这样的行业，国企总体缺乏竞争优势，但是也会存在一些例外，上述例子都是例外，或者是运气好，或者是碰上了杰出的企业家。这种说法，听起来相当有道理，但是忽略了一点：华为等成功的民企是否也可以说是例外？实际上，民企众多（有的数据是几千万家），但是真正出类拔萃的也是凤毛麟角。

真正需要的是理论分析。我们有几点观察。第一，市场经济条件下，无论是国内还是国外，竞争只会筛选出极少数优秀者使得它们的业绩很好，剩下的绝大多数只能是努力求得生存。这也意味着，无论如何深化改革、加强管理，能够取得很高收益的企业数量都是非常有限的。

第二，对大企业而言，过于强调机制灵活会产生严重的后果。在需求非常旺盛的情况下，机制灵活可能会带来短期的收益、甚至是高收益。但是，这种收益难以持久，因为大企业的竞争优势来源于其核心能力，而不仅仅是灵活性（Barney,1991; Chandler, 2005）。

更为严重的是，所谓的机制灵活，比如高薪挖人、重奖某些行为，有可能鼓励投机行为，不利于培养企业的核心能力，特别是需要静下心来长期培养的能力。核心技术能力的培养是典型的例子。风险管理能力的培养也是典型例子—这看起来简单，但是不经历企业的生死，很难体会到。

第三，动态能力，或者说不断培育新的核心能力的能力，是一个企业长期发展的根本保障（Barney,1991; Chandler, 2005；Morone,1993; Teece,2007）。所有制、资源、员工、领导者、企业文化、外部环境等，都是影响企业能力、企业动态能力的重要因素，所有制只是这其中的一个因素，在所有权与经营权分离的情况下，尤其如此，因此需要重视所有制，但是不要迷信所有制（Berle & Means,1932）。实际上，在创新非常重要的行业，职业经理人的作用更为突出（Chandler，2005）。

在前面分析的基础上，我们指出国企在竞争性领域的一些可能的优势和劣势。就优势而言，国企的身份以及对优秀人才的吸引值得特别关注。国企的身份本身就可以成为一种优势。以云为例，中国电信的“天翼云”被称为“国家云”，技术上不一定比阿里云、腾讯云、华为云等更先进，但是拥有大量用户，国企的身份是根本原因。在广大老百姓的心里，国企以国家为后盾，更为安全、可靠。

国企也可以吸引优秀人才。国企有其独特的核心价值观，这些核心价值观体现了社会主义、共产主义的基本原则，体现了民族复兴、人民幸福的基本要求，体现了人民当家作主的理念和新型的人与人之间的关系。信奉这些核心价值观的优秀人才，会选择到国企工作。

当然，民企的创始人、主要领导者也可以坚持上述价值观，也确实有不少这样的情况，但是毕竟缺乏制度上的保障。正因为如此，很多优秀人才担心到民企后不会被当成“自己人”，心存犹豫和担心。

国企的劣势也是明显的。比如政府干预。如前说述，如果国企必须履行“政治、经济、社会”三大责任，积极响应政府的一些号召去做一些经济效益不高、甚至没有经济效益的事情，这就是难以避免的。 又比如激励问题，特别是对国企高管的激励，普遍存在激励不到位的问题。又比如，出于风险控制、防腐反腐等原因，对国企存在过多的微观管理。不同的是，后两个问题是可以改进的。

三、科学认识国企与民企的关系

在中国特色社会主义市场经济条件下，如何科学认识国企与民企的关系？第一，二者不是相互替代的关系。没有国企，不能称之为真正的社会主义。没有民企，经济的活力和韧性会大打折扣。

第二，二者不是对立的关系，更不是你死我活的关系。认为发展了国企，就不能发展民企，或者倒过来，都是不科学的。所谓的“国进民退”、“国退民进”，这些提法都有把国企民企对立起来之嫌。

第三，二者可以互补。在国企有优势的领域，民企可以成为供应商或者用户；在民企有优势的领域，国企可以成为供应商或者用户。

第四，二者存在竞争关系，主要是在竞争性领域。在这些领域，两种情况需要特别关注。一是国企因为需要承担“政治、经济、社会”三重责任，可能会因此在竞争中处于不利地位。为了应对这一挑战，政府应该在可能的情况下，尽量减少对国企非经济责任的要求。当然，在特殊情况下，比如逆周期调节经济，保障产业链安全，或者应对重大灾情等，即使会处于不利的竞争地位，国企还是需要承担更多的非经济责任。

需要特别指出的是，当前国企承担了巨大的非经济责任。在民企不愿意投资的情况下，实际上是国企在投资。在国企规模大大下降的背景下，这种情况不可能持久；民企尽快增加投资是整个经济走出徘徊的必然要求，民企投资也是在救自己。

二是民企因为民企的身份，可能会因此在竞争中处于不利地位。比如，在很多情况下，老百姓就是更加信任国企，更愿意与国企打交道。又比如，银行更愿意给国企贷款，因为风险可能会更小。在这些情况下，民企就需要在其他方面做得比国企更好，从而在整体的竞争优势上不输于国企。这里需要特别注意的是，政府政策不要制造、放大民企因为身份的不同而不得不面对的劣势。

科学认识国企与民企的关系，还需要特别探讨当前民企信心不足的问题,因为很多的信心不足实际上与国企无关。首先，经济发展速度大幅度下滑本身会带来信心不足。经济高速发展时，市场增量大， 绝大多数企业都可以生存，信心问题不明显。但是，速度大幅度降低后，竞争力强的企业甚至会吃掉竞争力弱的一些企业的既有市场，很多企业面临生存危机。在这种情况下，信心不足是必然的。

第二，在很多情况下，信心不足实际上是竞争力不足的表现。即使是在低速发展的背景下，优秀企业仍然可以生存，甚至发展。竞争优势弱的企业则不然，保持原有的市场也变得不容易。

第三，信心不足也可能来自于对政策作用的误判。比如，认为国家调控房地产市场导致了这一产业发展的困境。可能有这个因素，但是更根本的，是现在的房地产开发模式存在根本性缺陷，导致房价过高，老百姓买不起了、不想买了。换句话说，即使国家放开了相关限制，甚至是大力支持房地产的发展，如果房价还是这么高，这个产业的境况也不会好转。

又比如，认为国家对民企的金融、财税等支持还需要进一步加强。实际上，支持一直存在，特别是疫情期间。但是，民企内生的造血能力可能更为重要。如果认为“给我更多支持，我才能发展”，那就错了；外部资源，永远都只能是锦上添花，不需要外部资源也能活着才是根本要求。大量民企盲目扩张、负债累累的教训需要深刻汲取。

第四，民企信心不足，还有一个非常重要的原因，即有些地方、部门对国家政策理解不到位，搞“一刀切”，甚至是“乱作为”，关停企业太多。比如关停所谓的“高耗能”企业-高耗能本身并不是坏事，不能因为高耗能就关停企业；只有当这些企业严重污染环境时，才需要采取措施-即使是这样，也不能粗暴关停企业，要有法可依，科学合理，不能一关了之。

另外，在反腐倡廉的过程中，要高度重视对企业、企业家的保护。一些人员的腐败、特别一些官员的腐败，很多时候会牵扯到企业、企业家，让他们来配合工作是必要的，但是一定要注意对企业、企业家的影响，注意对经济社会发展和稳定的影响。

上面的分析表明，国企与民企是相辅相成的，不是相互替代的关系，执念于“国进民退”、“国退民进”是走入了误区。把民企信心不足归因于国企的存在、国企的发展、国企的优势，是偏颇的。解决民企信心不足问题，不是以限制国企发展、甚至是取消国企为前提；要正确认识问题的实质，要抓住重点，解决民企的能力不足问题，解决对民企的有效保护问题。

四、科学有效探索国企改革与发展的新方向、新措施

根据前面的讨论，在这一部分我们对如何科学有效地探索国企的改革与发展提出一些建议。

第一，在科学定位的基础上进行探索。如前所述，如果国企必须承担“政治、经济、社会”三重责任，改革的方向就不是期望它们在经济绩效方面达到与民企一样的水平；如果希望国企在响应国家号召方面比民企更积极，就不要试图在弱化、切断国企与政府关系上（比如单纯的管资本）下太多功夫，关系都没有了，如何保证更为积极的响应？

第二，大胆探索。需要真正认识到，不同于任何一个国家的实践，人类历史上还没有哪一个大国像中国这样，其国企扮演如此重要的角色。也就是说，任何国家的民企的管理经验，任何其他国家国企管理的经验（比如新加坡），都需要学习，但是都不足以成为中国国企管理的主要基础。中国的国企需要独立自主地探索出搞好国企、增强国企竞争优势的理论和方法。

第三，坚持社会主义核心价值观。如前说述，国企存在的基本原因是其作为新制度、新价值观的载体。也是因为这个原因，可以吸引认同新制度、新价值观的优秀人才。比如，著名的“两参一改三结合”制度，又叫“鞍钢宪法”，蕴藏着非常深邃的思想，不但深刻影响了计划经济时代中国企业的管理，而且在国外也产生了重要影响（崔之元，1996；Thomas, 1994）。崔之元教授认为，“鞍钢宪法”包含着丰富的经济民主的思想，贯彻这一思想，在宏观上可以将现代民主国家的理论原则－－“人民主权”－－贯彻到经济领域，使各项经济制度安排依据大多数人民的利益而建立和调整，在微观上，可以促进企业内部贯彻后福特主义的民主管理，依靠劳动者的创造性来达到经济效率的提高。

第四，切实加强对国企主要领导人的激励、督导和培养。企业家、特别是企业的一把手，是影响企业发展最主要的因素。 现在的一个重大挑战是，国企、特别是央企主要领导人的激励远没有到位，收入很低。国企领导人是党的干部，同时又不同于党政机关干部，他们的特殊性需要充分考虑，需要为他们提供有市场竞争力的报酬。

为什么要加强督导？因为国企不同于民企的一个重要特点是受政府的影响非常大，导致不少国企的主要领导人在执行有关政策上谨小慎微，实际上是怕承担责任。如何解决这一问？除了加强对央企主要领导人的理想信念教育以外，有关部门（主要是国有资产管理部门）需要加强对央企主要负责人的督导，让他们真正负起责任。

加强对主要领导人的理想信念教育，对于国企、特别是大型央企，具有特殊意义：他们虽然是企业领导人，但是是肩负着特殊的使命和责任，那就是做大、做强国有经济，实现国家的战略任务。从这个意义上讲，理想信念教育的目的是为了打造一支特殊的队伍，他们有自豪感、有责任感、有献身精神，而不是一般的企业家精神。

第五，探索完善国有资产管理制度

我国的国有资产管理制度仍然需要改革与完善，但是，也需要避免过于理想化，把希望达到的目标定得过高，而不知道这样的目标是否真正有科学的根据。实际上，我们的研究表明，现在的国资委是比较合适的机构, 虽然有些具体做法存在改进的地方，比如监管过细，指标太多。

国资委的核心工作是选拔好一把手（CEO、董事长）。企业主要领导应该坚持主要从企业内部选拔，而且在这一选拔过程当中，真正坚持公开透明的原则，高度重视企业员工的意见，凡是能力、人品得不到本企业员工高度认可的企业领导，不能升职，也不能调到其他企业担任领导。同时，尽可能保证企业主要领导人有比较长的任期，避免过于频繁地更换企业主要领导，让他们有足够的时间做一些兼顾短期和长期的事情。

大力加强法制建设十分重要。国有企业今天面临的很多重要挑战，无论是内部的挑战（比如腐败问题），还是外部挑战（比如国有企业在企业经营方面不敢像有些民营企业那样存在“灰色行为”、那样“灵活”， 结果导致竞争中的不利地位），都与法制不健全有关系。

发挥好社会、特别是媒体的监督作用也非常重要。在法制建设还有待完善的情况下，这一点尤为重要。 在这种情况下， 政府要为媒体发挥健康的监督作用创造必要的条件。当然， 社会监督、媒体监督需要坚持正确的价值观和导向，需要打破当前广泛存在的、以获取经济利益为目的不正常的“社会监督”、“媒体监督”。

第六、对大型央企实施“一企一策”制度。大型央企具有特殊重要的地位和作用，而且大都是行业的龙头。为了更好地发挥这些企业在创新和发展中的主力军作用，有必要对它们实行“一企一策”的管理制度。比如：中国电科、中国电子，能否成为电子行业的世界领先企业，并在光刻机、CPU、操作系统领域大有作为，引领突破；一汽集团，能否把红旗品牌打造成世界著名品牌，并在新能源车领域做出突出贡献；中粮集团，能否进一步扩大优势，为国家粮油安全做出更大的贡献；航天科技、航天科工，再上层楼。

参考文献：

[1].崔之元，1996。鞍钢宪法与后福特主义。读书，3:1-21.

[2].崔之元，2006。经济民主的两层含义。http://www.chinavalue.net/Finance/Article/2006-5-10/30256.html

[3].高旭东， 2022。中国经济发展新阶段。北京：清华大学出版社。

[4].周建军，2019。赶超的阶梯。中信出版社。

[5].Barney J. Firm Resources and Sustained Competitive Advantage[J]. Journal of Management, 1991, 17(1): 99–120.

[6].Berle, A.A. and Means, G.C. 1932. The modern corporation and private property. New Brunswick, NJ: Transaction Publishers.

[7].Chandler, A. 2005. Shaping the industrial century: The remarkable story of the evolution of the modern chemical and Pharmaceutical industries. Cambridge: Harvard University Press.

[8].Morone, J. 1993.Winning in high-tech markets: The role of general management. Boston, MA: Harvard Business School Press.

[9].Teece, D. 2007. Explicating dynamic capabilities: the nature and microfoundations of (sustainable) enterprise performance. Strategic management Journal, 28:1319-1350.

[10].Thomas, R.J. 1994. What Machines Can't Do, University of California Press, Berkeley, CA.